Działania Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej pod lupą NIK

Od wielu lat Unia Europejska promuje rozwój transportu intermodalnego, kolejowego i śródlądowego, który jest przyjaźniejszy dla środowiska niż transport samochodowy. W marcu 2011 r. Komisja Europejska opublikowała białą księgę, w której jako nadrzędny cel określono stworzenie do 2050 r. jednolitego europejskiego obszaru transportu. W jednym z celów szczegółowych założono, że do 2030 roku 30 proc., a do 2050 roku ponad 50 proc. transportu towarów na odległościach ponad 300 km powinno odbywać się środkami transportu innymi niż drogowy (transport wodny lub kolejowy). Ułatwieniem w jego osiągnięciu ma być stworzenie efektywnych, ekologicznych korytarzy transportowych, co wymaga jednak rozbudowy stosownej infrastruktury.

Tymczasem w Polsce w 2015 r. transportem drogowym przewieziono 83,5 proc. towarów, transportem kolejowym 12,4 proc., a śródlądowym transportem wodnym zaledwie 0,7 proc.

Do zalet wodnego transportu śródlądowego należą: małe zużycie energii, niska emisja zanieczyszczeń powietrza, możliwość zmniejszenia zatłoczenia na drogach wskutek możliwości przejęcia przewozów transportu samochodowego oraz niższe koszty zewnętrzne. Przy tym ważnym atutem śródlądowego transportu wodnego jest też duża ładowność i masowość floty rzecznej. Jeden duży statek rzeczny lub zestaw pchany może zastąpić nawet kilkadziesiąt samochodów, przyczyniając się do zmniejszenia zatłoczenia na drogach i poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Podczas, gdy przeciętnie w krajach Unii Europejskiej przewozy wodnym transportem śródlądowym rosną, w Polsce następuje ich systematyczny spadek oraz zmniejsza się długość śródlądowych dróg wodnych (śdw).

Długość śródlądowych dróg wodnych w Polsce i wielkość przewozów realizowanych tymi drogami

Źródło: opracowanie NIK na podstawie danych GUS.

Krajowa sieć dróg wodnych nie tworzy jednolitego układu komunikacyjnego, lecz zbiór odrębnych i różnych jakościowo szlaków żeglownych. Polskie śródlądowe drogi wodne charakteryzują się jednak niskimi parametrami eksploatacyjnymi. Zdecydowaną większość stanowią drogi o znaczeniu regionalnym (klasy: I, II i III), których łączna długość w 2017 r. wynosiła 3440 km. Łączna długość dróg o znaczeniu międzynarodowym (klasy IV i V) wynosiła zaledwie 214 km, tj. 5,9 proc. łącznej długości szlaków żeglownych w naszym kraju.

Podstawowe znaczenie dla przewozów towarowych żeglugą śródlądową ma tzw. Odrzańska Droga Wodna (rzeka Odra wraz z Kanałem Gliwickim), obsługująca ok. 80 proc. przewozów towarowych w ruchu krajowym. Szlak ten charakteryzuje się jednak różnorodnością warunków nawigacyjnych. Z kolei na Wiśle istnieją trzy niepołączone ze sobą odcinki o parametrach dróg międzynarodowych, tj. w okolicach Krakowa o długości 37,5 km, od Płocka do Włocławka o długości 55 km oraz odcinek Martwej Wisły o długości 11,5 km.

Do głównych czynników determinujących możliwości żeglugi śródlądowej należą: głębokość tranzytowa szlaków oraz prześwity pod mostami drogowymi i kolejowymi. Ponadto ograniczenia żeglugi wprowadzane są okresowo ze względu na tworzącą się zimą pokrywę lodową oraz niskie i wysokie stany wód. Istotną barierą w funkcjonowaniu żeglugi śródlądowej jest zbyt mała pojemność zbiorników retencyjnych, która nie pozwala na zapewnienie minimalnej wymaganej głębokości rzeki. Innym czynnikiem ograniczającym rozwój żeglugi śródlądowej jest m.in. obowiązek ochrony środowiska.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Administracja publiczna podejmowała szereg działań i inicjatyw na rzecz rozwoju śródlądowych dróg wodnych w Polsce, jednakże nie były one w pełni skuteczne. Minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej m.in. opracował „Założenia do planów rozwoju śródlądowych dróg wodnych w Polsce na lata 2016-2020 z perspektywą do roku 2030”, które Rada Ministrów przyjęła w czerwcu 2016 r. W Założeniach wskazano, że Polska jest krajem o stosunkowo małych zasobach wód powierzchniowych, a roczny odpływ wód powierzchniowych wynosi obecnie ok. 45 mld m³. Istotnym sposobem na zwiększenie możliwości zasobów wodnych jest ich retencjonowanie. W Polsce łączna pojemność wszystkich zbiorników retencyjnych wody wynosi ok. 2,75 mld m³ czyli zaledwie ok. 6 proc. rocznego odpływu, podczas gdy w innych krajach europejskich wskaźnik ten waha się od kilkunastu do kilkudziesięciu procent. Wykorzystanie wszystkich możliwości sztucznej retencji w Polsce pozwoliłoby zwiększyć zasoby dyspozycyjne wody o ok. 4 mld m³.

W Założeniach wyszczególniono trzy śródlądowe szlaki żeglugowe, przebiegające przez terytorium Polski, tj.:

• E-30 – łączący Morze Bałtyckie z Dunajem w Bratysławie, obejmując na terenie Polski głównie rzekę Odrę, od Świnoujścia do granicy z Czechami;
• E-40 – łączący Morze Bałtyckie w Gdańsku z Dnieprem w rejonie Czarnobyla i dalej przez Kijów, Nową Kachówkę i Chersoń z Morzem Czarnym, obejmując na terenie Polski rzekę Wisłę od Gdańska do Warszawy, rzekę Narew oraz rzekę Bug do Brześcia;
•  E-70 – łączący Holandię z Rosją i Litwą, a na terenie Polski obejmujący Odrę od ujścia kanału Odra-Hawela do ujścia Warty w Kostrzynie, drogę wodną Wisła – Odra oraz od Bydgoszczy dolną Wisłę i Szkarpawę lub Wisłę Gdańską.

Przed opracowaniem Założeń nie przeprowadzono inwentaryzacji stanu technicznego istniejących dróg wodnych. Natomiast konieczność ich przygotowania uwzględniono w ramach prac nad programami rozwoju śródlądowych dróg wodnych.

Ponadto w Założeniach określono szacunkowe koszty budowy i modernizacji trzech śródlądowych szlaków żeglugowych (ustalonych w Porozumieniu AGN – Europejskie Porozumienie w sprawie Głównych Śródlądowych Dróg Wodnych o Znaczeniu Międzynarodowym), tak żeby spełniały parametry szlaków żeglugowych o szczególnym znaczeniu transportowym:

• Odrzańskiej Drogi Wodnej wraz z Kanałem Gliwickim i połączeniem Odra – Dunaj – od 16,5 do 22,6 mld zł
• Środkowego i dolnego odcinka Wisły od Warszawy do Gdańska – ok. 31,5 mld zł,
• Kanału Śląskiego – ok. 11,0 mld zł,
• Drogi wodnej Warszawa-Brześć – od 8,1 do 25,5 mld zł.

W toku kontroli ustalono, że Minister prowadził prace analityczno-programowe nad opracowaniem dwóch priorytetowych programów rozwoju śródlądowych dróg wodnych w Polsce, tj. rzeki Odry i rzeki Wisły. Jednakże, mimo upływu ponad trzech lat od uchwalenia Założeń przez Radę Ministrów, nie zakończono jeszcze prac nad tymi programami.

W przypadku najbardziej zaawansowanego programu dotyczącego Odrzańskiej Drogi Wodnej, jego zakończenie planowane jest dopiero w I kwartale 2021 r. Jeżeli zaś chodzi o przygotowania programu dotyczącego drogi wodnej rzeki Wisły wraz z prognozą oddziaływania na środowisko to dotychczas nie ustalono planowanego terminu. Przy czym prace nad tymi programami nie były prowadzone w pełni rzetelnie, gdyż nie wykonano obowiązku podania do publicznej wiadomości, bez zbędnej zwłoki, informacji o przystąpieniu do ich opracowania.

Minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej próbował stworzyć system finansowania zadań inwestycyjnych dotyczących modernizacji i utrzymania śródlądowych dróg wodnych. Jednak pomimo upływu trzech lat od zainicjowania prac nad utworzeniem Funduszu Rozwoju Śródlądowych Dróg Wodnych, który miał stanowić główne źródło finansowania zadań inwestycyjnych na śródlądowych drogach wodnych, działania te nie przyniosły zamierzonych rezultatów. Ponadto w toku kontroli ustalono, że do końca 2019 r. na modernizację i utrzymanie śródlądowych dróg wodnych zagwarantowano 1 mld 645 mln z 8,9 mld zł czyli zaledwie 19 proc. nakładów planowanych w Założeniach do poniesienia do 2020 r.

Ze względu na brak środków finansowych ponad połowa inwestycji na śródlądowych drogach wodnych (ujętych w Dokumencie Implementacyjnym do Strategii Rozwoju Transportu do 2020 r. z perspektywą do 2030 r.), których finansowanie planowano w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020, nie została zakwalifikowana do realizacji. Z tego samego powodu, do czasu zakończenia kontroli, 11 spośród 34 zadań inwestycyjnych na śdw (ujętych w DI i Założeniach), pomimo przygotowania dokumentacji koniecznej do ich realizacji, nie zostało uruchomionych. Natomiast w wyniku działań Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w 2017 r. z rezerwy celowej budżetu państwa przekazano 85 mln zł z przeznaczeniem na budowę stopnia wodnego Malczyce na rz. Odrze.

NIK zwraca uwagę, że przez dwa lata (2016-2017) Minister GMiŻŚ nie miał uprawnień do sprawowania nadzoru nad jednostkami (chodzi o Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej, które w 2018 r. weszły w skład Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), które odpowiadały za inwestycje w zakresie budowy oraz modernizacji śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym. W wyniku nowelizacji Prawa Wodnego, od 1 stycznia 2018 r. dyrektorom urzędów żeglugi śródlądowej przypisano funkcje inwestora w zakresie budowy, przebudowy lub modernizacji śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym. Jednakże do czasu kontroli NIK, dyrektorzy ci nie dysponowali kadrą, która mogłaby te zadania wykonywać i nie podjęli się realizacji tych zadań. Od 9 stycznia 2018 r. Minister GMiŻŚ objął nadzór nad Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, które organizacyjnie i kadrowo przygotowane było do realizacji inwestycji w ww. zakresie. Jednakże po zmianach odpowiadało za inwestycje dotyczące śdw, ale tylko poza wodami o szczególnym znaczeniu transportowym (wyjątkiem były inwestycje rozpoczęte na takich wodach przed 27 listopada 2015 r.).

Z ustaleń kontroli wynika, że Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej sprawował od października 2015 r. nadzór nad projektem „Pełne wdrożenie RIS Dolnej Odry”, prowadzony przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w Szczecinie (chodzi o wdrożenie Systemu Informacji Rzecznej). Poszczególne decyzje podejmowane były bez szczegółowego rozpoznania i rzetelnej analizy, co skutkowało niedotrzymaniem terminu wdrożenia projektu oraz ponoszeniem zbędnych kosztów. Najpierw stwierdzono, że Centrum RIS nie może funkcjonować w dotychczasowej siedzibie (tj. budynku Czerwonego Ratusza), ustalono nową lokalizację Centrum, a jej zmianę połączono z zakupem kolejnej nieruchomości. Po dokonaniu aktualizacji wcześniej opracowanych dokumentów projektowych i po upływie trzech lat okazało się jednak, że Centrum RIS może funkcjonować w budynku Czerwonego Ratusza. Oznacza to, że kolejne decyzje w sprawie lokalizacji Centrum RIS nie były przemyślane, doprowadziły do zmarnowania 3 lat i wiązały się z wydatkowaniem na ten cel blisko 1,7 mln zł. Zdaniem NIK, w tym przypadku nieskuteczny był nadzór Ministra GMiŻŚ, który sprawował go nad tym projektem od początku jego realizacji.

Przyjęcie przez Polskę Porozumienia AGN (sieć ujęta w Porozumieniu AGN podzielona jest na dziewięć głównych wodnych ciągów transportowych o długości ponad 27 tys. km i łączy porty 37 krajów europejskich) oznaczało m.in. zobowiązanie się do dostosowania wymienionych w nim międzynarodowych dróg wodnych E-30, E-40 i E-70 do parametrów ustalonych dla dróg wodnych min. IV klasy (chodzi o odpowiednią długość, szerokość i głębokość śluz, umiejscowienie linii elektroenergetycznych i przewodów telekomunikacyjnych, a także minimalny prześwit pod mostami). Jednakże po wejściu w 2017 r. w życie Porozumienia AGN, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej zaniechał aktualizacji klasyfikacji śródlądowych dróg wodnych. Aktualizacja ta spowodowałaby, że każdy inwestor przy realizacji inwestycji na międzynarodowych drogach wodnych miałby obowiązek zapewnienia minimalnych parametrów realizowanej inwestycji przewidzianych dla docelowej klasy danej drogi wodnej, bez dodatkowych zabiegów Ministra.

Wnioski

Do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej o:

• podjęcie działań systemowych mających na celu doprowadzenie do zgodności stanu prawnego i stanu faktycznego w zakresie budowy i modernizacji śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym. Chodzi o to, by zadania te prowadziły jednostki, którym te kompetencje przypisano;
• przyspieszenie prac nad programami wieloletnimi budowy śródlądowych dróg wodnych (Odry i Wisły), których uchwalenie zapewni finansowanie ujętych w nich zadań. Chodzi o to, by ostateczne wersje tych programów były gotowe w terminach ustalonych w przyjętym harmonogramie „Programu Rozwoju Odrzańskiej Drogi Wodnej” oraz projekcie harmonogramu „Programu Rozwoju Drogi Wodnej Rzeki Wisły”;
• wprowadzenie skutecznych mechanizmów w zakresie realizacji zadań nadzorczych przez komórki Ministerstwa GMiŻŚ i jednostki podległe;
• wypracowanie ze stroną białoruską – w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw polityki zagranicznej i Komendantem Głównym Straży Granicznej – porozumienia granicznego dotyczącego regulacji poziomów wód na granicznych zbiornikach i drogach wodnych oraz zasad obsługi budowli hydrotechnicznych tam usytuowanych.

Ponadto Najwyższa Izba Kontroli wnioskowała o dokonanie zmian legislacyjnych przez Prezesa Rady Ministrów, tj.:

• spowodowanie realizacji przez Radę Ministrów obowiązku określonego w art. 193 ust. 7 Prawa wodnego, tj. określenia, w drodze rozporządzenia, śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym, kierując się potrzebą zapewnienia warunków do zrównoważonego rozwoju systemu transportowego kraju;
• doprowadzenie do zgodności z Porozumieniem AGN obowiązującej w Polsce klasyfikacji śródlądowych dróg wodnych.

Źródło: NIK