Foto. Gazprom

Po próbie zabójstwa rosyjskiego opozycjonisty Aleksieja Nawalnego w UE na sile przybrała debata na temat zasadności budowy Nord Stream 2 i konsekwencji politycznych tej inwestycji. Pomimo rosnącej krytyki – m.in. w Niemczech, które są kluczowym partnerem projektu – jest niemal pewne, że niemieckie władze utrzymają swoje poparcie dla ukończenia gazociągu, ułożonego w ok. 95%. W związku z tym największym zagrożeniem dla jego finalizacji pozostają sankcje USA.

Dotychczasowa debata na temat Nord Stream 2

Rozpoczęta w 2018 r. budowa Nord Stream 2 (NS2) i jej konsekwencje polityczne od lat budzą liczne kontrowersje. Inwestycję krytykują m.in. państwa Europy Środkowo‑Wschodniej, Dania, USA czy Parlament Europejski. Sceptycznie do NS2 nastawiona jest także Komisja Europejska (KE).

Obawy te przez długi czas ignorował niemiecki rząd, który jest najważniejszym obok Rosji obrońcą i promotorem inwestycji (NS2 mocno popiera także Austria). Mimo że realizacja projektu nie mogłaby zostać rozpoczęta bez wsparcia politycznego, jest on promowany jako „biznesowy”, o czym ma świadczyć udział w nim prywatnych firm. Pozwalało to niemieckim władzom także podkreślać, że nie są bezpośrednio zaangażowane w budowę NS2. Jednocześnie zabiegały o to, by osłabić krytykę projektu i zwiększyć jego akceptowalność wśród sojuszników.

Jednym z powodów, dla których Gazprom buduje NS2, jest chęć ominięcia Ukrainy jako kraju tranzytowego dla eksportu gazu do Europy. By osłabić kontrowersje z tym związane, niemiecka dyplomacja aktywnie wspierała trójstronne negocjacje między Ukrainą, Rosją i KE na rzecz utrzymania ukraińskiego tranzytu (zawarta w tym roku umowa nie uchroni jednak Ukrainy przed jego utratą po ukończeniu NS2). Wobec postępów w budowie NS2 Polska wraz z innymi krajami UE wsparła przyjęte w ub.r. zmiany w dyrektywie gazowej, by w przypadku ukończenia gazociągu dostosować jego funkcjonowanie do przejrzystych reguł unijnych. Niemcy i Austria próbowały zablokować prace nad nowelizacją, a gdy mimo to ją przyjęto, niemieccy dyplomaci przekonywali, że zażegna ona kontrowersje wokół gazociągu. NS2 był także przedstawiany przez ministra gospodarki i energii Niemiec Petera Altmaiera jako potencjalne wsparcie dla transformacji energetycznej w UE.

Ponadto, starając się odwieść prezydenta Donalda Trumpa i Kongres USA od objęcia NS2 sankcjami, Niemcy deklarowały gotowość rozbudowy infrastruktury do importu amerykańskiego gazu skroplonego (LNG). Działania te nie powstrzymały jednak Kongresu USA przed przyjęciem ustawy o sankcjach (po której podpisaniu w grudniu 2019 r. prace przy NS2 zostały wstrzymane), a następnie podjęciem inicjatywy ich rozszerzenia w czerwcu 2020 r. Również Departament Stanu USA skorzystał z możliwości, jakie od 2017 r. daje mu ustawa CAATSA, i w lipcu 2020 r. zapowiedział objęcie projektu sankcjami.

Oprócz utrudnienia prac nad NS2 działania Amerykanów sprawiły, że debata w UE skupiła się na niedopuszczalności stosowania przez USA sankcji wobec sojuszników. Były one krytykowane nie tylko przez część państw UE, ale także np. przez wysokiego przedstawiciela UE ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Josepa Borrella. Napięcia z tym związane wpisały się w trwające już spory z USA dotyczące amerykańskich sankcji, np. wobec Iranu czy Międzynarodowego Trybunału Karnego.

Reakcje na otrucie Aleksieja Nawalnego

W ostatnich tygodniach spór w UE wokół sankcji przysłoniła jednak debata nt. zagrożeń związanych z NS2. Do tej zmiany przyczyniło się otrucie (na polecenie lub za przyzwoleniem rosyjskich władz) Aleksieja Nawalnego oraz sugestie Rosji, że mogły za tym stać zachodnie służby. Wraz z krytyką pod adresem władz FR w Niemczech pojawiły się coraz liczniejsze głosy, by zaprzestać wspierania NS2.

Mimo że debata nabrała nowej dynamiki, wiele krytycznych głosów pochodziło od polityków i środowisk już wcześniej sceptycznych wobec NS2 lub otwarcie go krytykujących (jak np. Zieloni). Na uwagę zasługuje wypowiedź ministra spraw zagranicznych Heiko Maasa, który zasugerował wycofanie poparcia dla gazociągu, jeśli władze Rosji nie wyjaśnią sprawy Nawalnego. Jest to pierwszy przypadek tak otwartego połączenia problemu agresywnej polityki Rosji z poparciem dla NS2 przez niemieckiego polityka piastującego podobne stanowisko. W SPD, do której należy Maas, jest to jednak głos odosobniony, który nie przełożył się na realne decyzje władz, a w obronie projektu wystąpili inni wpływowi politycy. Wicekanclerz i minister finansów Olaf Scholz (SPD) stwierdził, że NS2 nie przyczyni się do większego uzależnienia Niemiec od Rosji, i opowiedział się przeciw sankcjom USA wobec gazociągu. Z kolei Altmaier (CDU) zakwestionował w ogóle skuteczność sankcji. Budowę gazociągu wspierają także premierzy wschodnich landów. Swojego poparcia dla projektu nie wycofała też kanclerz Angela Merkel.

Jednocześnie presję na Niemcy w sprawie NS2 wzmogły kraje takie jak Polska, państwa bałtyckie czy Dania. Projekt otwarcie skrytykowała szefowa KE, Ursula von der Leyen, wskazując także, że współpraca energetyczna z Rosją nie uczyniła z niej bardziej przewidywalnego partnera. Do zatrzymania NS2 po raz kolejny wezwał też Parlament Europejski.

Władze Rosji zdają sobie sprawę, że w Niemczech nie ma woli politycznej do porzucenia NS2. Minister energii Aleksandr Nowak zapewnił, że gazociąg zostanie ukończony, a rzecznik prezydenta FR Dmitrij Pieskow mówił o braku zagrożeń dla NS2 ze strony niemieckich władz. Jednocześnie rosyjski MSZ zaczął sugerować, że władze Niemiec, gdzie był leczony Nawalny, ukrywają prawdę o jego otruciu i wykorzystują sprawę do celów politycznych. Bezkompromisowa postawa Rosjan wynika m.in. z faktu, że poparciem Niemiec dla NS2 nie zachwiały dotychczas militarna agresja wobec Ukrainy i aneksja Krymu, zamachy na przeciwników władz FR w Europie czy represje wobec opozycji demokratycznej w kraju.

Perspektywy

Największym zagrożeniem dla ukończenia i uruchomienia NS2 pozostają sankcje USA. Niemcy teoretycznie mogłyby podjąć działania na rzecz powstrzymania ukończenia gazociągu, jednak brak do tego woli politycznej. Dodatkowo utrudnia to – przyjęta przez władze niemieckie od początku inwestycji – strategia pozorowania, że nie jest to projekt polityczny.

Zdecydowana deklaracja Niemiec o sprzeciwie wobec NS2 – jakkolwiek mało realna – mogłaby w połączeniu z sankcjami USA przyczynić się do jego szybkiego wstrzymania. Firmy zaangażowane w projekt musiałyby wówczas liczyć się z faktem, że najważniejszy promotor gazociągu nie będzie przeciwdziałać sankcjom (np. poprzez lobbing w USA) i ich skutkom (np. inicjatywom na forum UE, by chronić firmy objęte sankcjami) lub wręcz podejmie działania na rzecz powstrzymania NS2. Takie działania teoretycznie umożliwia ustawa o stosunkach gospodarczych z zagranicą (Außenwirtschaftsgesetz). Jednak oprócz decyzji politycznej wymagałoby to uzasadnienia, że NS2 stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa Niemiec lub np. „pokojowego współistnienia narodów”, choć władze przez lata zapewniały o korzyściach płynących z tej inwestycji. Ponadto ustawa wymaga określenia konkretnego celu, jaki miałby zostać osiągnięty przez obostrzenia.

Niemiecki rząd jest skłonny do poparcia wspólnych działań UE w odpowiedzi na otrucie Nawalnego, jednak bez uderzania w NS2. Sankcje UE wymagają jednomyślności, a warunkiem wstępnym objęcia nimi gazociągu byłoby zdecydowane zaangażowanie dyplomacji niemieckiej, by zabiegać o szerokie poparcie inicjatywy. Mało prawdopodobna wydaje się zmiana stanowiska Niemiec w tej kwestii pod wpływem innych państw. Polska może jednak wspierać wprowadzenie sankcji UE wobec NS2 jako formę dodatkowej presji. Należy wykorzystać zwiększenie wizerunkowych kosztów popierania NS2, by w dłuższej perspektywie przekonać Niemcy do bardziej asertywnej polityki wobec FR. Polska może podnosić argument, że brak zdecydowanych działań Niemiec i państw UE wobec projektów kluczowych dla Rosji – takich jak NS2 – zachęca rosyjskie władze do agresji.

Krótkoterminowo niemieckie władze mogą wykorzystywać okres wstrzymania prac nad NS2, by lobbować u administracji prezydenta USA (zwłaszcza jeśli listopadowe wybory wygra Joe Biden) oraz w Kongresie na rzecz złagodzenia sankcji. Będzie to trudne, zważywszy na powszechną w Kongresie chęć ukarania Rosji za jej agresywną politykę. Ten trend jest korzystny z punktu widzenia Polski, która konsekwentnie opowiada się przeciw NS2 i jest przychylna wprowadzeniu amerykańskich sankcji.

Źródło: Polski Instytut Stosunków Międzynarodowych