NIK: problemy w systemie ratownictwa morskiego

System ratownictwa morskiego nie działa w pełni prawidłowo; wykonuje swoje zadania, ale stwierdzone problemy to utrudniają i zwiększają ryzyko ograniczenia sprawności – oceniła Najwyższa Izba Kontroli.

Problemy, jak stwierdza NIK, dotyczą przede wszystkim współpracy z innymi służbami ratownictwa i bezpieczeństwa. NIK podnosi również, że minister właściwy do spraw gospodarki morskiej zrezygnował z budowy nowego wielozadaniowego statku dla Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa przez co Polska wciąż nie wypełnia zaleceń konwencji helsińskiej w zakresie usuwania zanieczyszczeń morza.

Nie doprowadził też do ustanowienia wieloletniego programu na lata 2018-2023, mającego wzmocnić zdolność służby do reagowania na zagrożenia ludzkiego życia i środowiska naturalnego na morzu. W konsekwencji – jak zauważa izba – zostały ograniczone konieczne inwestycje i modernizacje coraz starszych statków SAR, ulegających awariom na coraz dłużej.

System ratownictwa morskiego obejmuje poszukiwanie i ratowanie życia ludzkiego na morzu, w tym holowanie, ściąganie z mielizny i gaszenie pożarów jednostek pływających, a także zwalczanie zagrożeń i zanieczyszczeń środowiska morskiego.

Zadania te wypełnia głównie Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa (MSPiR). W akcjach poszukiwawczych i ratujących życie MSPiR współdziała z Marynarką Wojenną, Strażą Graniczną, Państwową Strażą Pożarną, Policją, służbami medycznymi i z innymi jednostkami będącymi w stanie udzielić pomocy służbie poszukiwania i ratownictwa SAR np. z Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym.

W przypadku zagrożeń związanych z zanieczyszczeniem środowiska morskiego MSPiR współpracuje też z urzędami morskimi, wojewódzkimi centrami zarządzania kryzysowego, kapitanatami portów i z innymi jednostkami, zależnie od potrzeb. SAR współpracuje też ze służbami innych państw. Za cały system odpowiada minister właściwy ds. gospodarki morskiej.

W przypadku ratowania życia obszar działania służby (SRR, z ang. Search and Rescue Region) określają bilateralne umowy z Niemcami, Szwecją i Rosją. Przy zagrożeniach związanych z zanieczyszczeniem środowiska morskiego SAR działa na obszarach morskich Polski.

Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa dysponuje łącznie – jak podała NIK – 46 jednostkami pływającymi, w tym flagowym statkiem wielozadaniowym Kapitan Poinc, statkiem przeciwrozlewowym Czesław II, 10 statkami ratowniczymi klasy SAR-3000 i SAR-1500, 23 łodziami ratowniczymi typu RIB, które łączą zalety pontonu i łodzi, oraz 8 skuterami ratowniczymi. Najstarszy statek został zbudowany w 1988 r., większość weszła do służby w końcówce XX i pierwszych latach XXI w. Najnowsze są skutery, które wprowadzano do służby od 2018 r.

W MSPiR koordynację akcji zapewniają Morskie Ratownicze Centrum Koordynacyjne w Gdyni i Morskie Pomocnicze Centrum Koordynacyjne w Świnoujściu (tylko dla zachodniej części polskiego terytorium morskiego). Ponadto MSPiR dysponuje 12 jednostkami zlokalizowanymi wzdłuż wybrzeża.

Liczba akcji SAR systematycznie rośnie. Głównie dotyczą ratowania życia na morzu. Według policji w latach 2018-2020 w morzu utonęło 85 osób. Ratownicy MSPiR wykazali uratowanie 146 osób.

Kontrola NIK objęła okres od początku 2018 r. do końca I półrocza 2021 r. Ze względu na niedawno przeprowadzoną kontrolę

„Przeciwdziałanie zagrożeniom wynikającym z zalegania materiałów niebezpiecznych na dnie Morza Bałtyckiego”, badanie dotyczące funkcji zwalczania zanieczyszczeń morza ograniczono do okresu od II półrocza 2019 r. do I półrocza 2021 r. NIK skontrolowała Ministerstwo Infrastruktury i Morską Służbę Poszukiwania i Ratownictwa.

NIK zauważa w wynikach kontroli, że zasady funkcjonowania systemu ratownictwa morskiego określają zatwierdzone przez ministra dokumenty. Są to: Plan SAR, Krajowy Plan Zwalczania Zagrożeń i Zanieczyszczeń Środowiska Morskiego, Regulamin pogotowia Służby SAR oraz Regulamin Organizacyjny Służby SAR. Ponadto minister doprowadził do zmian ustawy o bezpieczeństwie morskim, umożliwiając służbie SAR działania w zakresie ratownictwa mienia oraz uelastycznił jej system pracy.

Sukcesywnie zwiększano wydatki na wynagrodzenia pracowników MSPiR. Analizowano też nowe obszary i zagrożenia na morzu pod kątem zakupu nowego sprzętu i ewentualnych zmian w procedurach działania.

„Jednak mimo przygotowania przez służbę aktualizacji Krajowego Planu Zwalczania Zagrożeń i Zanieczyszczeń Środowiska Morskiego minister w ciągu ponad ośmiu miesięcy nawet nie przekazał dyrektorowi MSPiR uwag do otrzymanego dokumentu. Plan jest kluczowym dokumentem określającym zadania jednostek odpowiedzialnych za usuwanie zanieczyszczeń morza” – podnosi NIK i ocenia to jako działanie nierzetelne.

NIK wskazała ponadto, że nie doprowadzono do ustanowienia programu wieloletniego na lata 2018-2023 „Wzmocnienie Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa w zakresie zdolności reagowania na zagrożenia życia ludzkiego i środowiska naturalnego na morzu”. Program nie został pozytywnie zaopiniowany przez ministra finansów i prace nad nim zawieszono. Tymczasem wyposażenie MSPiR się starzeje. Szczególnie statki ratownicze SAR-1500 i specjalne statki do usuwania zanieczyszczeń morza wymagały wymiany lub modernizacji. Dlatego z budżetów rocznych starano się prowadzić inwestycje chociaż w ograniczonym zakresie.

Izba zauważa, że w 2020 r. minister rozpoczął prace nad nowym planem rozwoju do 2029 r., ale do czasu zakończenia kontroli nie przedstawiono projektu planu. Nie usunięto też błędów w zapisie przebiegu granicy strefy odpowiedzialności za poszukiwania i ratownictwo, zawartej w planie SAR, względem faktycznie funkcjonującej. Największe różnice obejmują fragment toru podejściowego do portu w Świnoujściu (w najszerszym miejscu 3,5 km).

Ratownictwo morskie potrzebuje nowego statku wielozadaniowego. Jego budowa znalazła się w lipcu 2016 r. na liście projektów wskazanych do finansowania w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020. Procedura przetargowa trwała do 2020 r., kiedy to minister zrezygnował z budowy statku, mimo że dokumenty strategiczne i zlecone analizy wskazywały na zasadność jego budowy. NIK oceniła decyzję jako działanie nierzetelne.

NIK podkreśla, że w wyniku rezygnacji z kontynuowania projektu wydatki na wykonanie umowy podpisanej z inżynierem kontraktu i na działania promocyjne poniesione dotychczas w kwocie nieco ponad 1,2 mln zł zostały zmarnowane. NIK uznała, że była to niegospodarność. W konsekwencji – jak podaje NIK – Polska wciąż nie wypełnia zaleceń konwencji helsińskiej, która rekomenduje objęcie obszarów morskich RP zdolnością podjęcia akcji usuwania zanieczyszczeń w ciągu 8 godzin.

NIK podaje, że Polska, mając dwa statki przystosowane do usuwania zanieczyszczeń, zapewnia podjęcie akcji w tym czasie na 59 proc. obszaru odpowiedzialności.

Najwyższa Izba Kontroli dwukrotnie (kontrole z 2004 r. i 2019 r.) zwracała uwagę na niespełnienie przez Polskę ww. zaleceń konwencji helsińskiej, dotyczących objęcia obszaru odpowiedzialności za usuwanie zanieczyszczeń morza. Od tamtych kontroli – jak podaje NIK – minister nie doprowadził do poprawy tej sytuacji. MSPiR przedstawiła analizę, która wskazuje że brak nowego statku ogranicza możliwości m.in. prowadzenia akcji ratowniczych związanych z niebezpiecznymi i szkodliwymi substancjami innymi niż olejowe, holowania dużych jednostek, prowadzenia skutecznej akcji gaśniczej, awaryjnego rozładunku statku z substancji ropopochodnej lub niebezpiecznej, przyjęcia dużej ilości rozbitków i koordynowania na miejscu dużych akcji ratowniczych (szczególnie masowych).

Jak w każdej służbie ratowniczej, niezwykłą rolę odgrywa czas reakcji na otrzymaną informację o zagrożeniu. Dlatego – jak zaznacza NIK – ważne jest utrzymywanie służby w stanie gotowości. NIK stwierdziła, że SAR prawidłowo utrzymywała ten stan, przyjmowała powiadomienia o zagrożeniach i inicjowała akcje ratownicze. Służba terminowo realizowała akcje przy zaangażowaniu odpowiednich środków.

Dyslokacja jednostek SAR wzdłuż całego polskiego wybrzeża, włącznie z zalewami Szczecińskim i Wiślanym, pozwalała zasadniczo na wypełnianie zadań ratowniczych związanych zagrożeniem: zatonięciem statku, wejścia na mieliznę, utraty sterowności lub utraty napędu jednostki, pożarem, pogorszeniem stanu zdrowia człowieka na statku oraz po wypadnięciu człowieka za burtę.

Dyslokacja pozwalała także na dotarcie jednostek do najdalszych granic polskiego obszaru odpowiedzialności w czasie nieznacznie przekraczającym dwie godziny. W razie potrzeby służba może skorzystać z pomocy śmigłowców i samolotów Marynarki Wojennej i Straży Granicznej. Gorzej jest w przypadku zwalczania zagrożeń i zanieczyszczeń Bałtyku. MSPiR dysponuje tylko dwoma statkami do zwalczania zanieczyszczeń: statkiem wielozadaniowym Kapitan Poinc, stacjonującym w Gdyni, i statkiem przeciwrozlewowym Czesław II, stacjonującym w Świnoujściu.

Pierwszy z nich to holownik zaadaptowany w 1996 r. do wielozadaniowych potrzeb ratownictwa morskiego o zasięgu bez ograniczeń. Drugi z nich, zbudowany w 1988 r., może wypływać jedynie do stanu morza 4 w skali Beauforta, a jego zasięg ogranicza się do wód portowych i przybrzeżnych (do 20 mil morskich). Prędkość maksymalna statku Kapitan Poinc wynosi 13 węzłów, a statku Czesław II 9 węzłów. Dotarcie statku Kapitan Poinc do skrajnie oddalonych części obszarów morskich RP zajmuje ok. 20 godzin od wyjścia z portu w Gdyni.

NIK zauważa, że w sytuacji zanieczyszczenia morza substancją ropopochodną, która w postaci plamy na powierzchni wody przemieszcza się pod wpływem wiatru, prądów i falowania, tak długi czas do rozpoczęcia zbierania plamy olejowej może znacząco ograniczyć skuteczność jej usuwania.

Ponadto jednostki MSPiR mają mobilne wyposażenie do zwalczania zanieczyszczeń środowiska morskiego (głównie brzeżnych lub portowych). Centrum koordynacyjne może też korzystać z pomocy jednostek pływających Straży Granicznej, przedsiębiorstwa Petrobaltic, samolotów i śmigłowców należących do Urzędu Morskiego, Marynarki Wojennej i Straży Granicznej.

NIK wskazuje, że istotnym problemem są tzw. zdarzenia plażowe, czyli ratowanie pływaków i osób korzystających z różnego rodzaju sprzętów pływających, np. zabawek dmuchanych, kajaków, skuterów, a także kitesurferów i windsurferów w odległości do jednej mili od brzegu, stanowiące ponad 55 proc. wszystkich akcji SAR. Rozproszenie 12 jednostek wzdłuż 532 km brzegu uniemożliwia uratowanie każdego tonącego. Dlatego MSPiR nie może zastępować innych służb ratownictwa wodnego.

NIK podnosi, że jednym z podstawowych problemów służby SAR jest brak wspólnego systemu łączności między wszystkimi jednostkami współdziałającymi w akcjach ratowniczych. Co prawda minister spraw wewnętrznych i administracji rozpoczął budowę systemu łączności dla podległych jednostek (w tym Policji, Państwowej Straży Pożarnej i Straży Granicznej), ale nie zapewnił przy tym, aby w przyszłości był możliwy do wykorzystania przez MSPiR.

NIK podaje, że służba SAR nie została włączona do prac nad systemem TETRA, budowanym przez Komendę Główną Policji, choć realizowany projekt mógłby stanowić okazję do ujednolicenia łączności operacyjnej z jednostkami współdziałającymi w akcjach SAR.

NIK zauważa, że w przypadku straży pożarnej istnieje spór o możliwy udział jednostek tej służby w akcjach na morzu. Komendant Główny PSP przyjął, że zapis w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej mówiący o „obszarze kraju” oznacza ląd i brzeg morski. Tym samym nie uwzględnia zapisu ustawy o obszarach morskich RP, w którym terytorium Polski jest też obszar wód morskich o szerokości 12 mil morskich. W konsekwencji, poza akcjami związanymi z zagrożeniem ludzkiego życia PSP ograniczała się do obszaru lądowego lub osłoniętych morskich wód wewnętrznych (głównie zalewów Szczecińskiego, Kamieńskiego i Wiślanego). Minister MSWiA poinformował NIK, że brakuje jednoznacznych i precyzyjnych zapisów ustawowych, które umożliwiłyby PSP prowadzenie działań na morzu (poza ratowaniem życia). Tym samym np. niemożliwy był udział strażaków w akcjach gaśniczych prowadzonych ze statków służby SAR.

Problemy istnieją też we współpracy z Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym, bo ustawa o bezpieczeństwie morskim nie wskazuje wprost na udział jednostek WOPR w akcjach SAR. W Planie SAR nie wskazano jednostek, zasobów, lokalizacji ani reżimu gotowości podmiotów wykonujących zadania ratownictwa wodnego na obszarach morskich, lecz jedynie właściwą osobę do kontaktów – dyżurnego Centrum Koordynacji Ratownictwa Wodnego.

Po decentralizacji WOPR w 2013 r., zgodnie z ustawą o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, zorganizowanie i finansowanie działań ratownictwa wodnego należało do zarządzającego obszarem wodnym. Na plażach morskich kąpieliska strzeżone wyznaczały gminy, określając czas trwania sezonu (np. od 28 czerwca do 31 sierpnia) oraz czas pracy ratowników (np. od godz. 8.00 do 15.00) i zawierały umowy z podmiotami prywatnymi uprawnionymi do świadczenia usług ratownictwa wodnego.

W przypadku plaż niestrzeżonych nie były ustanawiane takie punkty dyżurne. Oznacza to, że wprawdzie zapewniany był stały dyżur ratownictwa wodnego, ale główne środki pozwalające na ochronę kąpielisk plażowych były zmienne w poszczególnych sezonach i ograniczone do wąskiego zakresu czasu. W pozostałym okresie, gdy zapewniany był tylko podstawowy dyżur jednostek ratownictwa wodnego, znaczna część zgłoszeń o zagrożeniu życia wymagała mobilizacji jednostek MSPiR.

NIK podnosi, że ze względu na rozproszenie i odległości między miejscami stacjonowania jednostek MSPiR (od 11 do 64 km) służba ta nie może być traktowana, jako podstawowa w ratowaniu zagrożonych utonięciem osób korzystających z plaż i strefy przybrzeżnej, bo czas jej dotarcia w najbardziej odległe rejony wybrzeża może wynieść nawet ponad pół godziny. Mimo niepewnej dostępności zasobów podmiotów świadczących usługi ratownictwa wodnego nad morzem, to właśnie z nimi MSPiR współpracowała najczęściej.

NIK zwróciła uwagę, że przenoszenie konieczności działania z jednostek ratownictwa wodnego na MSPiR nie prowadzi do zapewnienia spójnego funkcjonowania systemu ratowania życia ludzkiego w strefie przybrzeżnej i w dłuższej perspektywie powodować może obciążenie operacyjne i odwrócenie uwagi służby SAR od przygotowania do reagowania na poważne katastrofy morskie (w tym masowe operacje ratunkowe i wielkoskalowe incydenty zanieczyszczenia morza).

Wprawdzie MSPiR starała się zastępować lokalne niedostatki ratownictwa wodnego, jednak obecnie żadna inna służba nie zastąpi Służby SAR w ratownictwie na pełnym morzu, a zwłaszcza w operacjach wielkoskalowych.

NIK wystąpiła do premiera o objęcie nadzorem organizacji współdziałania służb ratowniczych i bezpieczeństwa podległych ministrowi infrastruktury oraz ministrowi spraw wewnętrznych i administracji, w tym integracji systemów łączności operacyjnej oraz zakresu udziału jednostek Państwowej Straży Pożarnej w akcjach koordynowanych przez Morską Służbę Poszukiwania i Ratownictwa.

Izba zwróciła się do resortu infrastruktury m.in. o zapewnienie środków w celu zwiększenia zdolności operacyjnej Służby SAR w zakresie zwalczania zagrożeń i zanieczyszczeń środowiska morskiego i ratowania życia na morzu w związku z koniecznością wymiany wyeksploatowanych i coraz bardziej awaryjnych jednostek pływających klasy SAR-1500.

Autor: Katarzyna Lechowicz-Dyl/PAP